一、垃圾分类背景及意义
随着经济高速发展和生活条件的提高，我国“垃圾围城”问题日益严重。目前，我国已成为世界上垃圾产生最多的国家，据统计，全国一年产生的生活垃圾有4亿多吨，并且还在以每年8%的速度增长。上海作为国际化的大都市，每年会产生约900多万吨生活垃圾，平均到每一天就是约2.47万吨，这个垃圾数量半个月就可堆满一座“金茂大厦”，一年就可堆满十座“上海中心大厦”。可见垃圾已成为影响我国城市可持续发展的一大难题，加上近年来互联网经济的高速发展，快递、外卖等服务性行业产生的各种各样的垃圾剧增，而目前我国城市的垃圾处理能力有限，如果不采取相应措施，“垃圾围城”将严重影响我国城镇居民的生活环境，甚至对公众健康造成潜在威胁。面对日益增长的垃圾产量和环境状况恶化的局面，如何对垃圾进行分类管理，从而充分实现垃圾的无害化、减量化、资源化，进而改善人居环境，是当今世界共同关注的难题。
根据住建部等部委2019年6月印发的《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》(以下简称《通知》)要求到2020年，46个重点城市基本建成生活垃圾分类处理系统;2022年，各地级城市至少有1个区实现生活垃圾分类全覆盖;2025年前，全国地级及以上城市要基本建成垃圾分类处理系统。由此可见，我国对垃圾分类工作的推进有了明确的时间节点和考核目标。
根据国家发展改革委2018年7月发布的《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》，2020年底前，全国城市及建制镇全面建立生活垃圾处理收费制度，并鼓励各地创新垃圾处理收费模式，提高收缴率。对非居民用户推行垃圾计量收费，并实行分类垃圾与混合垃圾差别化收费等政策，提高混合垃圾收费标准;对具备条件的居民用户，实行计量收费和差别化收费，加快推进垃圾分类。这表明，垃圾收费机制改革将与垃圾分类等处理措施并行，而且垃圾分类工作的推行使得垃圾计量收费和差别化收费更具可行性，从而保障垃圾处理处置行业的发展。
同时，全国各地也正积极推进垃圾分类工作。2019年7月1日《上海市生活垃圾管理条例》正式实施，该条例对未按照要求进行垃圾分类倾倒的个人和单位处罚都进行了明确规定，这使得上海垃圾分类工作快速的推行，据统计除截止2020年7月，上海居民区和单位垃圾分类达标率均超过90%，成绩显著。因此除上海外，北京、广州、深圳等地也已相继启动制定修订相关地方法规。
二、垃圾分类的要求及标准
2020年突如其来的新冠疫情虽然考验着各地垃圾分类的治理能力，但同时，生活垃圾分类工作对疫情的防控也发挥了积极作用。垃圾分类不仅关乎到广大人民群众的健康和生活环境，也是节约使用资源和社会文明水平的一个重要体现。垃圾分类是从源头对垃圾的产生和处理进行管控，是对传统垃圾处理方式的变革，这样做有利于动员全社会共同参与到推动中国绿色发展和建设美丽中国的事业中，充分体现了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。推进垃圾分类工作，不仅要有法律和政策支撑，更重要的还是要开展全面的宣传、教育和引导工作，让人民群众理解垃圾分类，重视垃圾分类，熟知如何分类，从而支持垃圾分类，践行垃圾分类。垃圾分类是涉及政府、企业、社区、居民等多个主体系统工程，其中包括垃圾的投放、收集、运输、处理等多个环节，因此做好垃圾分类工作需要多主体的通力协作和多环节的整体规划。
目前国内没有统一的生活垃圾具体分类标准，不过根据《通知》指导，将生活垃圾分为湿垃圾、干垃圾、有害垃圾和可回收垃圾四大类，这也是国际通用标准，其他的具体标准由地方制定，充分体现因地制宜。例如上海就采用了湿垃圾、干垃圾、有害垃圾和可回收垃圾的分类标准，而北京则将垃圾分为厨余垃圾、有毒有害垃圾、可回收垃圾、不可回收垃圾，但从垃圾分类的本质上讲是相似的。
垃圾分类治理体系构建的过程，不是对垃圾收运细枝末节的修改，而是从意识、管理、行为的一系列改变过程，是整个社会对垃圾问题共同努力的过程，因此包括政府、市场、社会团体、居民在内的各个环节都应发挥自身的功能优势，形成“政府引导+市场主导+全社会参与”高效协作框架，使垃圾分类和处理工作可以有序、规范、可持续的开展。
三、PPP模式现状
PPP模式作为积极财政政策的重要抓手，不仅是推进基础设施建设等重大工程建设的重要支撑，更是推动公共服务提质增效的重要保证。在PPP模式中政府方更注重保护公众权利及利益，更关注项目所提供的公共产品或服务的质量;而社会资本方更注重发挥自己的技术、资金、运营等优势，从而获取合理的回报和利益。PPP模式有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高投资效率和资金效益。具有一定市场化性质的基础设施或公共服务可由政府部分投资和相应的政策配套作为杠杆，撬动市场的各种资源该领域配置，将社会资本引入公共领域，更好改善公众的环境、卫生、医疗、教育等服务水平。
PPP模式推行五年来，经历了探索阶段和飞速发展阶段，虽然暴露了不少问题，但通过一系列正本清源的改革，现在已进入规范和平稳的发展阶段。在新冠肺炎疫情对我国经济造成巨大的冲击，以及财政新一轮的减税降费的背景下，财政收入压力加大，地方政府的融资渠道又有限的前提下，PPP模式在未来有其独特的优势和广阔的发展空间。截至目前，管理库累计项目9626个，投资额14.8万亿元;其中签约落地项目6546个，投资额10.3万亿元，落地率68%;开工建设项目3927个，投资额5.9万亿元，约占落地项目的60%。累计在库项目投资额前五位的行业情况如下表所示。由此可见，PPP模式在基础设施和公共服务领域正在扮演越来越重要的角色。
四、PPP模式应用于垃圾分类的可行性及必要性
从本质上讲，垃圾的收运和处理是政府公共服务的一部分，但由于中国经济发展过快等原因，致使垃圾产量爆发式增长，而垃圾处理能力的配套发展则没有跟上，导致垃圾问题越来越严重。目前我国一方面在加大垃圾终端处理能力的配套投入，另一方面就是从垃圾产生源头入手，进行分类收集和运输，这样可以大大增加现有垃圾处理设施的处理效率，并将可资源化的垃圾进行源头分拣，方便后期的资源化利用，从而实现垃圾的整体减量化。
德国是垃圾分类及处理走在世界前列的国家。德国生活垃圾分类率已达到近90%，其中大部分被处理后进行循环利用，剩余的进行垃圾焚烧能源化。而且德国还形成了垃圾回收处理产业，整个行业从业人员超过25万，每年的营业额高达500亿欧元，约占全国经济产出的1.5%，由此可见垃圾分类及处理是一个很大的市场。中国人口众多，经济发展速度更快，垃圾产量巨大，而垃圾处理市场才处于起步阶段，因此市场潜力巨大。以厨余垃圾为例，经测算，若2020年先行先试的46个垃圾分类重点城市基本建成生活垃圾分类处理系统，仅分类处理餐厨垃圾项目所需投资约498亿元，到2025年全国所有地级市实现餐厨垃圾处理目标所需投资约1555亿元，而加上其它种类垃圾的处理，需要投资将会更大。在严控地方政府债务的大背景下，如果这些投资全部由地方政府财政负担，会给其带来较大压力，而且政府也缺乏专业的人员、技术和经验，而采用PPP模式则可以很好的化解这些难题。
财政部早在2014年就支持和强调加强PPP模式在垃圾和污水处理领域的应用，这些领域属于政府负有提供责任的公共服务领域，同时又对资金、技术、运营等要求较高，也有较好的现金流，市场化程度较高，非常适合采用PPP模式来运作，因此垃圾处理应优先考虑采用PPP模式。2016年《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金[2016]90号)更是强调“在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，各地新建项目要‘强制’应用PPP模式。”2019年《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金[2019]10号)又再一次强调PPP模式在垃圾处理领域的适用性。
目前PPP模式在垃圾的运输和后端处理(焚烧或填埋)环节中已应用较为普遍，但在垃圾的分类收集环节还几乎没有应用。垃圾分类是整个垃圾处理链的最前端，其作用是根据垃圾的不同属性、不同利用价值、不同处理方法等进行分类，从而更高效地提升垃圾处理能力，减少资源浪费，因此前端的分类应和后端的处理相互对应，避免出现分了处理不了，为了分类而分类的现象。
目前垃圾的后端处理方式主要有焚烧、填埋和其他三种，据统计，我国城市2019年生活垃圾无害化处理量为19673.8万吨，三种处理方式的占比如图1所示。
图1 三种垃圾终端处理方式垃圾
处理量的占比
垃圾填埋处理虽然方法简单，且费用低，但占地较大，且易对环境造成二次污染;而垃圾焚烧虽然投资大，但对生活垃圾无害化、减量化处理最彻底，在发达国家的运用也最为广泛。国家发展改革委于2020年8月7日发布了《城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案》，其中要求“生活垃圾日清运量超过300吨的地区，要加快发展以焚烧为主的垃圾处理方式，到2023年基本实现原生生活垃圾‘零填埋’”，这意味着县级规模以上地区在2023年均要有相应的垃圾焚烧处理能力。目前垃圾焚烧技术在我国的运用也非常成熟，但由于投资大，完全由地方政府投资建设对地方财政压力会很大，项目运营也缺乏相应的团队和技术人员，而垃圾焚烧的相关企业具有较强的财力或融资能力，同时技术实力和运营能力都很强，能全面的保障项目的建设和运营。因此无论从政策角度，还是项目角度，PPP模式对于此类项目都非常适用。
垃圾分类不仅可以使人均生活垃圾产生量减少，同时有利于改善垃圾品质，使得垃圾可以更好地进行无害化、减量化、资源化的处理。以垃圾焚烧为例，垃圾分类可减少焚烧端垃圾处理量，从而减轻垃圾处理端供不应求的压力;垃圾分类可以提升入炉垃圾的品质，大大提高垃圾焚烧的单位热值，从而提升焚烧发电量，同时还可降低炉体的结垢率，降低烟气中的污染物含量，从而降低项目的运营和维护成本。如北京环卫集团南宫生物质能源有限公司(北京第五座生活垃圾焚烧厂)，目前每天能焚烧处理1200吨的生活垃圾，同时发电约35万度。而生活垃圾分类后，预计垃圾热值能提升30%以上，显著提升了单位垃圾的焚烧发电量，若以0.4元/度上网电价计，垃圾分类后的焚烧项目盈利将提升约17元/吨。随着垃圾分类工作的推进，一方面再生能源转换率会进一步提升，另一方面垃圾焚烧厂在环保排放控制方面的压力也会降低，分类后垃圾焚烧二噁英排放降幅可达80%。
由此可见，垃圾前端的分类和后端的处理关系密切，而目前垃圾的前段分类市场随着《通知》的出台逐步刚刚开启，如何发挥市场配置资源的优势，快速形成规模效应，形成产业联动，PPP模式是一个很好的选择。垃圾分类涉及面广、工作复杂，需要动用的资源也多，而长期从事垃圾处理和运输服务的运营企业在这方面有较多的经验和较强的专业能力，这部分企业可独自或形成联合体来将产业链向前延伸，发挥其资金、技术、专业人员等优势，创新模式，与民众相互配合，并更科学、更专业的指导民众开展垃圾分类工作。政府通过立法确定监管和合理的收费标准，对垃圾分类的运营企业进行绩效考核，这样也可以加强政府监管的集中度，避免时间、精力、人员花费在每家每户的监管上，从而使监管更加有效，也使垃圾分类工作尽快见效。
五、PPP模式在垃圾分类中应用的解析
PPP模式在垃圾分类中的应用虽然有很多优势，但仅仅针对垃圾分类收集环节开展PPP项目难以达到垃圾处理的规模效应和协同效应，因此应该用PPP模式打通垃圾分类收集、运输、处理的全产业链，而目前针对垃圾产业链的PPP投资项目主要集中在后端的处理环节，如湘潭生活垃圾焚烧发电PPP项目、张家界市垃圾焚烧综合处理项目等，全产业链的垃圾分类收运及处理一体化的PPP项目几乎没有。
那么假定某城镇有常住居民20万户，每天生活垃圾产量约为600吨，该城镇计划实施“生活垃圾分类收运及焚烧处理一体化的PPP项目”，其中主要包含三部分内容：生活垃圾分类收集，生活垃圾分类运输，生活垃圾分类处理。项目采用特许经营模式，运营期30年(含建设期)。
1.生活垃圾分类收集
建立“智能生活垃圾分类系统”，包括智能宣传系统，智能分类垃圾箱，物联网大数据平台，真正通过技术手段推动居民端的垃圾分类工作，减少每个垃圾桶旁都配专人督导的尴尬局面。其中智能宣传系统就在智能分类垃圾箱旁边，宣传垃圾分类的常识，比如如何区分“厨余垃圾、有毒有害垃圾、可回收垃圾、不可回收垃圾”，宣传垃圾分类的政策、好处、小故事等，加强居民垃圾分类的意识;智能分类垃圾箱可通过二维码扫描等监督居民垃圾分类投放的行为，其内置有传感器可对垃圾种类和存量进行监测，按平均每50户布设一套智能分类垃圾箱算，该项目约需要4000套;物联网大数据平台可时时接收智能分类垃圾箱传输的数据，根据数据对不按照分类标准进行分类的居民进行追溯，教育，甚至处罚，同时可监控垃圾箱内的垃圾量，及时通知垃圾清运车前去清运。
2.生活垃圾分类运输
根据物联网大数据平台传输来的调运数据，调度相应种类垃圾的运输车辆进行分类运输，由于后端的垃圾焚烧处理厂一般建在城郊等离中心城区较远的地方，可每3平方公里设置垃圾分类运输中转站，以集中运力，降低运输成本。同时在中转站中可将该片区收运回的“可回收垃圾”进行简单分类后，对接相应的废品回收公司进行交易，从而获得相应回报，并将交易废品的数量上传大数据平台进行统计。
3.生活垃圾分类处理
生活垃圾分类处理的主体为生活垃圾焚烧发电厂，其建设规模为2×300t/d焚烧炉+1×18MW汽轮发电机组，并预留未来垃圾焚烧发电能力扩充的条件(以免未来城镇扩大或者人口增多导致垃圾处理能力的不足);同时可利用焚烧产生的余热配备一定的餐厨垃圾处理能力。经过中转站再分类后，集中运力和时间将“厨余垃圾、有毒有害垃圾、不可回收垃圾”运至垃圾焚烧处理厂，垃圾经过预处理后进入焚烧炉，产生的热量可通过汽轮发电机组发电，而厨余垃圾通过餐厨垃圾处理系统后可产生肥料、沼气、毛油等资源化产品。电力和资源化产品可销售给对口企业，从而获得相应回报，相关指标也上传大数据平台进行统计。
项目的交易结构如图2所示：
图2 项目交易结构框架
项目的回报机制主要为“使用者付费”，其中居民作为垃圾处理服务的使用者应该支付垃圾处理服务费，同时项目公司还有售卖电力、资源化产品和可回收废品等收入，如果这些收入无法完全涵盖项目投资、运营维护成本和合理回报收益，则需要当地政府进行可行性缺口补助，如果可以涵盖则无需支付。
项目公司在特许经营期间，按绩效考核结果及标准获得回报，尤其是居民支付的垃圾处理服务费和可行性缺口补助(如有)部分，项目物联网大数据平台上的各项指标可为绩效考核提供依据。目前居民支付的垃圾处理服务费是由地方政府制定的收费标准，各地由于经济发展水平的差异和垃圾处理成本的不同，垃圾处理服务费也有所不同，比如北京为3元(户/月)，武汉为5元(户/月)，深圳为13.5元(户/月)。但当时制定标准缺乏更科学的参考，如果定的过低则会给当地财政带来过多负担。该项目的实施也为政府制定垃圾处理服务费标准提供充足的依据，使标准制定更科学、更灵活，为未来实行计量收费和差别化收费创造了条件，更好的响应《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》。
PPP模式可使有资金、有技术、有能力的企业与政府紧密合作，积极参与到垃圾分类的工作中，提高投资效率，用智能化、专业化、大数据的手段提升垃圾分类的效率，打通生活垃圾处理的整条产业链，加强循环经济效果。PPP模式在垃圾分类产业中的应用不仅将垃圾分类工作做实、做好，为居民创造良好的生活环境;还可开辟新的产业，解决就业;同时也可为公募基础设施REITs提供优质的资产，促进产业经济循环，真正践行创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。